夯实人大“最后一公里”

 田必耀

　　日前，全国人大常委会办公厅新闻局组织人民日报、新华社、中央电视台等媒体赴甘肃省陇南市武都区、康县、两当县，平凉市泾川县、崆峒区及5县区所属的12个乡镇开展专题采访，主题是如何加强县乡人大工作和建设。新华社记者采写的《中央文件发布后乡镇人大如何“解三难”》、人民日报记者采写《乡镇人大如何不“撂荒”》等文章引起热烈反响。

　　“乡镇治则郡县治，郡县治则天下安。”县乡人大是离人民群众最近、最能反映民意的基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。我国有五级人大，其中约250多万是县乡人大代表，占各级人大代表总数的95%，是直接选举产生的。而乡镇人大是整个人大系统的“最后一公里”，处于国家政权的末端。充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大工作和建设，提高乡镇人大水平。既要有思想自觉，更要有行动自觉。

　　甘肃省加强乡镇人大工作和建设的做法被写入中央18号文件。同时，这些经验也成为各地贯彻落实中央18号文件，加强新时期乡镇人大工作和建设的样本。

　　加强乡镇人大工作“前所未有”

　　十二届全国人大常委会对加强乡镇人大工作给予了前所未有的重视。

　　2014年5月，张德江委员长赴浙江专程就乡镇人大工作进行调研。一个月后，根据张德江委员长的指示，全国人大常委会有关副秘书长和办公厅、研究室、法工委负责同志，分成7个调研组，各地进行调研，各地反映，加强县乡人大工作和建设，重点要解决代表选举、行使职权、发挥代表作用、加强自身建设等四个方面的问题。2014年11月，张德江就浙江省临安市板桥镇人大主席朱忠华的典型事迹作出了重要批示：“加强乡镇人大建设，发挥乡镇人大主席作用是个大课题。要总结这方面的经验，宣传这方面的典型。”

　　2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称若干意见)，又称中央18号文件。若干意见对召开乡镇人民代表大会会议、乡镇人大主席团和人大主席、副主席履行职责、乡镇人大代表密切群众、加强自身建设等提出了明确要求。此后，全国人大常委会修改地方组织法，若干意见关于乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席的履职要求上升为法律规范。

　　应当肯定，乡镇人大在人手少、经费少、编制少的情况下，大力行使人大职权，在巩固党的执政基础、坚持和完善人大制度中发挥了重要作用。同时也应看到，改革开放以来，乡镇人大在实际运行中存在开会难、履职难、运行难现象，近年来一些矛盾和困惑愈显突出。在一些地方，由于缺乏重视，乡镇人大被边缘化，会期缩水、程序空转，人员配备和工作条件远不能适应工作需要，基层人大工作比较被动。

　　若干意见是新形式下加强县乡人大工作和建设的纲领性文件，是新形势下以习近平同志为总书记的党中央加强人大工作、推进社会主义民主法治建设的重大部署。

　　张德江委员长反复强调做好乡镇人大工作的重要性。他提出，要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大工作和建设，提高乡镇人大水平。做实人大 “最后一公里”， 加强乡镇人大工作和建设，提高人大工作整体水平，推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，要切实增强思想自觉和行动自觉。

　　贯彻落实若干意见的主要精神，加强乡镇人大工作和建设，概括起来就是两句话，开好人代会，种好责任田。

　　开好乡镇人代会

　　开好乡镇人代会，就是要合理安排会期和会议次数，切实提高会议的质量和效率，全面有效行使乡镇人大的法定职权。

　　一直以来，一些乡镇存在难以依法召开人代会的现象，少数地方“除了换届，乡里的人代会可开可不开”。乡镇人代会存在会期短、程序简化等履职流于形式的现象。更有甚者，开一次乡镇人代会的会期只有两、三个小时，“上午10点开会，中午12点结束，吃完饭就散伙”，被称为“压缩饼干式”人代会，由于时间紧张，代表审议几乎不进行，会议流于形式。

　　依法召开会议是乡镇人大行使职权的基本形式。地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。法律规定地方人代会每年举行一次是最基本要求，对每年多次举行会议没有限制。实践中，乡镇人大仅靠每年召开一次会议，确实难以行使好保证宪法和法律在本行政区域执行、决定公共事业建设等13项职权。当前，随着乡镇区划的调整，单个乡镇的经济、人口等规模逐渐扩大，出现了10万人以上的建制镇，其承担的经济社会事务不断扩大，迫切需要乡镇人大依法履行决策、监督等职能。若干意见明确，乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，没有选举事项时，乡镇人大会议不少于一天；有选举事项时，会期适当增加。若干意见提出，人大审议各项报告、议案时，有关国家机关负责人应到会听取意见、回答询问，会后认真研究、积极采纳意见建议并及时反馈。

　　近年来，重庆、湖南、海南等地的一些乡镇坚持每年召开两次人代会，年初听取和审议政府的工作报告、审批准财政报告等，年中人代会检查人大决议执行、监督政府工作。浙江温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈”、宁波市推行乡镇人大票决民生工程举措，做实乡镇人代会，值得借鉴。

　　乡镇党委增强依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。乡镇人大要按照若干意见的要求，合理安排会议次数和会期，抓好会议制度建设，把人代会开好做实，依法行使重大事项决定权，切实加强预算决算审查和监督，改变一些乡镇人大有名无实、软弱无力的状态。

　　种好乡镇人大“责任田”

　　种好“责任田”就是依法行使乡镇人大闭会期间职权。关键是乡镇人大主席团和人大主席、副主席要履行好法定职责。

　　不容忽视的是，各地存在乡镇人大主席分管或兼管政府工作的现象，有的人大主席分管或兼管政府工作多达10余项，且乐此不疲。“种了别人的地，荒了自己的田”。加上乡镇人大工作经费得不到应有保障，造成乡镇人大行权履职和代表闭会期间活动难以开展，致使乡镇人大工作边缘化，甚至处于停摆状态。对此，若干意见提出乡镇人大主席团和人大主席、副主席要履行好职责。乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。随后修改的地方组织法，进一步明确了乡镇人大主席团和人大主席、副主席的职责。

　　值得注意的是，若干意见和地方组织法明确了乡镇人大开展执法检查的职责，这一点是前所未有的，对于乡镇人大行使好保证宪法和法律在本行政区域遵守和执行的职权，加强对政府工作进行监督，是一个“尚方宝剑”。乡镇人大开展执法检查由主席团组织，主体是乡镇人大代表。

　　与此同时，乡镇人大主席、副主席要根据主席团的安排组织代表开展活动，督办代表建议，密切代表与人民群众的联系，并负责处理好主席团的日常工作。运用传统走访、调研视察、电话联系方式，推广短信、微信、QQ等方式加强人大主席团与代表、代表与群众的联系，发挥乡镇人大代表的主体作用。

　　乡镇人大建设应突出其制度效益应，着眼于解决基层实际问题，做实乡镇人大运行的保障机制和民主程序。积极从增量方面来化解乡镇人大工作经费保障、力量配备、代表素质、干部交流等现实问题。甘肃省加强乡镇人大建设和工作，切实解决乡镇人大自身建设薄弱、职能虚置弱化等突出问题，形成了值得推广的经验。

　　近年来，甘肃省委、省人大常委会重视加强基层人大工作，突出问题导向，形成了以“自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化”为主要内容的“平凉经验”，并在全省推广。2015年3月，在全国人代会期间，张德江委员长用“制度完备、设施齐全、运行良好，十分难能可贵”肯定“平凉经验”。目前，甘肃全省1233个乡镇人大主席都是专职，并且将乡镇人大主席作为乡镇党委、政府一把手的重要来源。

　　乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。县乡党委要加强对人大工作的领导，县级人大常委会要加强指导，支持和保证乡镇人大依法行使职权，实现乡镇人大法律地位名实相符，不断提高乡镇人大工作水平。

　　2016年，县乡两级人大代表的换届选举将在全国各地陆续展开。这是加强乡镇人大建设和工作的重要机遇，也是对各地落实中央18号文件的一次检验。

　　                                                                                                                          （作者单位：湖南省人大常委会）